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户籍制度改革进入全面实施阶段
发布时间 ：
2014-08-15
经过一年多的酝酿，7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)。
作为当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，公安部、教育部等八个部门的负责人出席了于当天举行的国新办新闻发布会，就户籍制度改革相关问题进一步解读。
《意见》明确提出了进一步推进户籍制度改革的指导思想、目标任务、政策措施和实施路径，包括总体要求、进一步调整户口迁移政策、创新人口管理、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益和切实加强组织领导等五个部分。
据悉，此次户籍制度改革一大目标，就是要在2020年，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，使有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖。
新型户籍制度
之所以称之为“新型户籍制度”，是因为此次户籍制度改革与以往的历次改革截然不同。
相对于以往历次改革一般都是局部的、部分的、条文的调整，某一个方面的调整而言，这次户籍政策出台背景则是在中央对新型城镇化建设作出全面的规划，决定在全国实施差别化的落户政策之后。公安部副部长黄明表示，这必将对合理布局大中小城市和小城镇，合理引导人口的分布起着十分重要的作用，“是一次总体调整。”
除此之外，新出台的户籍制度改革不再是单纯的户籍制度本身单项的改革，而是各有关部门配套进行的改革，涉及公安部、发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、住房和城乡建设部、农业部、卫生计生委、法制办等多部门，是对新型户籍制度的一次整体构建。
《意见》明确指出，此次改革不仅是落户政策的调整，还包括要建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，全面实施居住证制度，健全人口信息管理制度等多个方面。基于此，黄明总结说，这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。
黄明表示，户籍制度改革大的目标，是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。同时，户籍制度改革还有一个目标，就是要基本建立与全面建成小康社会相适应、有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。
新型户籍制度包括：要通过推进户籍制度改革，统一城乡的户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件，以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享。
差别化落户政策
本着“能放开的放开，该控制的控制”原则，国务院正式公布的《意见》，对这次大中小城市、特大城市的落户政策作了具体的解释，明确了具体的政策。即兼顾大中小城市和建制镇，东中西部地区不同的实际，根据人口的规模和各地综合承载能力的不同情况，实行差别化的落户政策。
对建制镇和小城市是全面放开，基本没有门槛，只要有意愿、想落户，有合法稳定的住所都可以落户。《意见》特别指出合法稳定的住所包括租赁的房屋在内。
对中等城市是基本放开，门槛较低，只要有合法稳定的住所，合法稳定的就业，按照先后顺序排队，有意愿落户的，一般也都可以落户。
对大城市能放开的也尽量放开，降低门槛。城区人口100万至300万的城市，只要有合法稳定就业，达到一定年限，并有合法稳定的住所，同时按照国家规定参加社会保险达到一定的年限就可以落户。
城区人口300万到500万的城市，要适度控制落户的规模和节奏，防止人口增长过快，落户的条件相对要严格一些。
对于500万人口以上的特大城市，根据我国的国情，《意见》明确要严格控制人口规模，通过建立积分制度，建立公平公正、公开透明的落户通道。
而在过去的10年中，特大城市尤其是超过千万人口的城市，北、上、广城市年均增长流动人口40-50万，人口压力极大。
目前，北京、上海一些特大城市都在采取一些综合措施，让人口有出有进，把一些劳动密集型产业转移出去，把一些经济功能和其他功能适当地进行调整和疏散，北京明确就提出“瘦身健体”，采取综合措施调控人口。
对于北上广深特大城市落户是不是更难的问题，黄明回应，要根据各个城市的实际情况来出台具体的政策，也根据个人的情况，具体看是不是符合这个城市的需要，因城而异、因人而异。但总的来讲，这次各地都要按照中央的要求建立完善积分制、建立公开透明的通道。这是已经明确的要求，各个城市政策根据各个城市的具体情况来定。
农业转移人口落户
来自人力资源和社会保障部的数据分析显示：到去年底，全国农民工总量是2.69亿人，其中外出务工经商的是1.66亿。截至今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，比上年同期增加了307万，总量保持稳定增长，增幅有所下降，区域分布也有新变化，中西部农民工增量快于东部;从产业分布上讲，主要在制造业、建筑业和服务业就业，但服务业的比重近年来快速上升。
《意见》明确指出，这次户籍制度改革的目标是要有1亿左右的农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。
对于一亿左右的数字，公安部副部长黄明说，这个数字是一个大约数，多一点也可以，少一点也可以，是一个符合实际的目标。因为现在在城里的农业转移人口存量比较多，有两亿多人，而且新的增量又在不断地增加。随着城镇化的持续健康发展，吸引力也会增强。公安部和国家统计局此前曾进行了认真评估和测算，认为这个目标是比较符合实际的，实现也是比较有把握的。
《意见》还规定，保证农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。
近几年，党中央、国务院高度重视随迁子女的教育，一连串数字足以说明问题。
2010年，教育部会同财政部实施了“学前教育三年行动计划”，解决进城务工人员随迁子女入园问题，三年来已经有超过300万人次的幼儿受益。
2013年底，全国义务教育阶段的随迁子女有1200万人左右，超过80%在公办校就读。
到2014年，有19个省市已经把国家中职免学费政策扩大到了全部在校的中职学生，有27个省份明确了随迁子女在当地参加中考的政策，有30个省份明确了随迁子女在当地参加高考的政策。2014年有28个省市开始解决随迁子女在当地参加高考的问题，有5.6万名符合条件的随迁子女办理了高考的报名手续。
教育部副部长刘利民在谈及户籍改革中涉及的教育公平问题时表示，近些年来教育部会同相关部门一起采取切实有效的措施，积极推动随迁子女在流入地接受教育并且参加升学考试。
诸如推动普惠性的学前教育、推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育、推进中职免学费政策、推动随迁子女在流入地参加升学考试等。今后为配合户籍制度改革，还将进一步推进相关政策。
积分制和居住证
《意见》特别提到要严格控制特大型城市的人口规模，建立完善的积分落户制度。
实际上，天津、上海、广东、浙江等多个城市已实施了积分制，进行了积极探索。但积分落户制度如何能够做到更加公平和公正?控制特大型城市的人口规模是否意味着在北上广深等城市落户更难?
就积分落户制度的公平公正问题，公安部副部长黄明解释说，关于积分落户制度，应该由各个城市根据自己的情况来制定。但是，中央的政策作了明确的要求，而且国务院还要专题召开部署会议，进一步提出明确具体的要求，确保做到总量控制、公平公正、公开透明、依法有序地办理落户的问题。
我们国家的现状是人口多，城乡之间、区域之间、大小城市之间，发展的差距比较大，难以平衡，因而户籍制度改革面临的难题较多，改革的艰巨性、复杂性和长期性尤其突出。
在黄明看来，户籍制度改革是一项系统复杂的工程，是一项基本的制度，牵一发而动全身。但如果改革仅仅就户籍制度本身，是一件很容易的事，不过和各种福利待遇捆绑在一起，就使改革增加了难度。
包括北上广的情况，黄明认为这是由各类群体的利益诉求多元多样造成的。他说，许多人的眼睛只盯着北、上、广，令要求难以满足。这次意见明确特大城市实施积分制，300万-500万人口的大城市统一实行积分制，这也是总结了各地的经验做法。北京等地目前尚未实施，但会根据中央的精神，认真贯彻、及时出台本地的积分落户制度。
为了确保户籍制度改革顺利进行，克服改革中遇到的难题，这次国务院《意见》提出四项原则，即坚持积极稳妥、规范有序;坚持以人为本、尊重群众意愿;坚持因地制宜、区别对待;坚持统筹配套、提供基本保障。通过不断扩大基本公共服务的覆盖面，覆盖本地的户籍人口，还要让在当地工作、生活而没有落户的人也逐步享有基本的公共服务。
《意见》在创新人口管理上，提出建立居住证制度。对此，公安部经过深入调查研究，总结各地的经验做法，形成了一个管理办法的草案，已经上报国务院。目前，国务院法制办会同公安部以及相关部门，正在深入调研论证，进一步修改完善。
在国务院《意见》发布之后，各地区、各部门将会抓紧研究居住证相关具体政策，及时公布，并且认真地贯彻好、落实好。
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