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浅谈“监理分包”
发布时间 ：
2014-02-22
从上世纪八十年代监理行业在中国大地出现后，就一直存在监理分包的争议，因此在讨论这个问题前不妨先对监理分包产生的原因进行探讨。众所周知监理工程师承担着“管理合同检查工程”的职责，除质量、进度、费用、沟通控制外，近年来又增加安全监理/监管的内容。但这些职责中最主要的当属质量控制。建设方聘用监理，正是因为监理熟悉项目管理和技术规范，有丰富的专业知识。聘用监理可以“把过程的黑箱性变成透明性”，减少施工过程的风险。然而我们可以再进一步提问，监理管理/控制施工质量的力度、广度和深度如何？是否工程项目的质量把关全部可由监理承担？
在回答这个问题前不妨先举煮饭的例子，煮饭是几乎每一个成年人都会碰到的生活常事。饭要烧得好，不外两个控制：原料米和水的质量，烧饭过程（米与水的比例、升温速率、最终加热温度等）的质量。那么如何控制米的质量？买品牌米，并观察米的表观质量是消费者常用的方法。但是米中的蛋白质、碳水化合物、糖份的组成、构成米的元素组成特别是有害元素是无法用内眼看到的，更谈不上控制，只能凭相关检测部门的检验；水稻的生长期及生长环境也是无法感知的。煮米用水的情况也如此，水的浊度、COD、氨氮、油、硫、细菌的组分不用专门的仪器是无法得知的。因此对原料米和水的控制只能算“大概”和“粗糙”，离真正意义上的受控还有较大的差距。相对而言烧饭过程倒可以用“人脑加电脑”来控制。烧饭程序正巧与施工控制的两个过程相对应：原料米和水的控制对应于监理在施工前期对材料/构配件/设备的审查；烧饭过程则对应于施工过程的控制。让我们来看一看在这两个过程中监理控制的程度。
对材料/构配件/设备的“控制”也主要通过目测实物，阅读产品说明书、合格证书和检测报告，检查这些资料的真实性，查阅相关网站，用监理自备检测仪器、工具进行测试。但是用于工程的材料/构配件/设备内在质量如何？监理无法进一步了解。如进场钢材的理化分析报告，有组成钢材各元素的组成，也有钢材的物理性能数据。这些报告既有来自生产厂的自查报告，也有检测单位的检测报告。可是有时问题就出在这些报告报告本身有问题，如5年前某工地管道试压时不幸爆炸。经查原因是材料先天不足，在常压下不显示瑕疵，但在高压下断裂从而造成事故，监理检查资料是不可能发现这个隐患的。这个例子可能“极端”，但能说明监理对工程质量控制力度是有限的，是无法独自承担工程建设过程中的质量控制职责，需要和其他单位合作共同负责工程质量。又如工程中经常遇到的对现场制作的设备、管道焊接质量的确认，需请有资质的检测公司派员到现场，通过对设备或管道的射线检测（RT）、超声检测（UT）、磁粉检测（MT）、渗透检测（PT）、光谱检测（PMI）等无损检测，并对所拍片子分为Ⅰ级片、Ⅱ级片和Ⅲ级片，从而判断其质量。这些拍片公司不仅要有检测设施、有一定数量和有资格的检测人员、更要有国家质监总局发给的“特种设备检验检测机构核准证”。一般地说监理公司不具备这个资质，因而不能从事这项工作。同样监理对混凝土强度、3C产品的质量也只能通过间接而非直接方法判断。
如果说监理工作的深度是受限制的，需要合作方配合；那么在投资较大或国家、地方重点项目中所涉及的专业范围往往较多，一般监理公司难以单独承担所有专业的服务。也就是说监理工作的“广度”也同样受限制，同样需要合作方配合。众所周知每一家监理公司都有自己的监理工程范围，彼此之间差别很大，如房屋监理与桥梁监理区别很大，智能建筑、电梯专业要求更特殊，普通的监理难承担。设备监理亦有不同的工程类别，如石油石化工业项下有化工设备工程小项；后者再可分为甲醇成套设备工程、醋酸成套设备工程等。每家监理公司只能在规定的范围内从事监理服务，否则不仅可能对工程造成明显的或隐含的损失，形成质量或安全事故，还会因违反规定受到法律法规的处罚。因此在工程监理中如遇到超越自己职责范围的事，从理论上说有三种对策。第一种是向业主说明本公司无此范围或力量不足，请业主另外聘请监理公司承担。这种做法符合法律规定，在实际上也行得通，是通常做法。第二种是与有资质的监理公司组成联合体，在各自范围内承担职责，向业主负责，这种做法犹如招投标时投标单位组成联合体，虽在法律上没有明确规定，但在实践中存在。第三种做法是实行监理分包，由总承包的监理公司分包给有资质的监理公司。第三种做法有争论，为叙述方便笔者以设备监理对分包的二种意见为例。第一种意见认为设备监理可以分包，如《设备监理单位资格基本要求》（CAPES-S311:2003）
2.3.7.4条规定“ 设备监理单位只能将独立的单项辅助设备的监理工作分包给有资格的其它单位,且应在投标或签订合同前明确通报项目业主；当监理工作已开始时,除非项目业主提出或书面同意,一般不允许随意更换分包方。”2013年中国设备监理协会进行设备监理单位资格评定时将此作为评定条件之一，明确申报的甲级和乙级设备监理单位至少应包括16个程序文件，其中就有分包方控制程序。第二种意见则相反，如 2012年2月1日施行的《上海市设备监理管理办法》第十二条明确监理不能分包：“项目法人根据需要，可以委托1个设备监理单位承担全部设备的监理业务，也可以委托2个以上设备监理单位分别承担独立的设备监理业务。接受委托的设备监理单位不得转让或者分包监理业务。”
《设备监理单位资格基本要求》是中国设备监理协会文件，而《上海市设备监理管理办法》是上海市文件，二者没有管辖关系。那么我们查一查建筑行业的“基本法”是怎样说的，《中华人民共和国建筑法》第二十四条：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”按照《中华人民共和国建筑法》的规定，勘察、设计、施工、设备采购都属于可以分包的“工程承包单位”，但唯独没有提到监理是否可分包。当然法律没有提到不等于禁止，重要的是要弄清为什么不提的理由，实行或不实行监理分包对工程和监理自身的影响和作用。
笔者愚见，《中华人民共和国建筑法》和《上海市设备监理管理办法》的规定有其合理内核。与工程参建的其他单位不同，监理服务并不提供给业主某种工程实物，如勘察报告、设计图纸或工程实体；监理只是受业主委托，承担替业主管理工程的服务工作。打个不适切的比方两者犹如主人和仆人关系，主人按合同或约定付钱，仆人完成主人交办的服务工作，一般是不会出现仆人再请仆人（用工程语言讲就是分包）的情况，退一步说即使有仆人再请仆人，但对服务质量和主人的统一管理是不利的。可能有人会讲监理和仆人不是同一层次的，将监理比作仆人不恰当。那么我们说政府官员是为人民服务的，人们称之为公仆。焦裕禄、孔繁森并被誉为“人民的好公仆”，可见“公仆”一词并无贬义，同理“仆人”一词也不应有贬义，只是社会分工不同而已。监理的服务职责决定监理不能分包，这可能就是《中华人民共和国建筑法》没把监理列入可分包的范畴，《上海市设备监理管理办法》禁止监理分包的原因吧。
那么与监理合作的单位的定位，是否可称之为“分包”？所谓分包是分承包商的简称，看两家公司是否是总包和分包，前提是从事同一类工作。如施工总包单位只能将某一施工内容分包给另一家施工单位做，而不会分包给勘察、设计或监理单位。监理公司将自己不能承担的检测工作委托给无损检测公司，前者不是无损检测公司，后者也不是监理公司，因此两者之间不存在“总分包”关系。当然双方需要签订检测协议，并进行合同评审，但这不属于总分包协议范畴。类似检测公司在工程项目建设中承担的是相关方中的合作者的角色。以前有个“千人糕”的故事，说的是表哥请表弟吃一块千人糕，表弟认为是一块很大的糕，实际是块普通的糕。表哥解释，这块糕是大米做的，从大米播种开始到收割、加工成米糕、销售至少经历了1000人，因此称为千人糕。同样一个工程的建成也是众多的单位、个人通力合作而成的，但是各方参与的程度有不同，既有直接参与者，如勘察、设计、施工和监理，也有间接参与者。后者在GB/T19004-2000《质量管理体系 业绩改进指南》就称之为“相关方”，该标准的 5.2.1条：“每个组织都有相关方，而每个相关方都有自己的需求和期望。组织的相关方包括：顾客和最终使用者；组织的人员；所有者和（或）投资者（如股东、个人或团体，包括公共部门，他们对组织有着利害关系）；供方和合作者；社会，即受组织或其产品影响的团体和公众”。从另一个角度看总包与分包不仅有利益关系（总包管理分包并收取管理费），更有责任关系，如果总包不熟悉分包从事的工作，如管道无损检测中人员和设施都不及专门的检测公司，对检测结论难以评判，那如何承担总包的“连带责任”呢？
综上分析，当监理工作的“深度”受限制时（如委托检测），由相方关配合完成；当项目较大某个监理公司的范围（广度）受限制时，宜由建设方采取平行发包的方法，而不必由担任总包的监理单位承担不应有的“连带责任”。监理不实行分包对工程有利，对监理自身工作也有利。
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